開發區改革土地使用制度初探 調研報告

×××開發區自92年建區至今累計出讓國有土地使用權面積1035.8305公頃，有償用地面積佔總用地面積（國有）的94%，有償用地所取得的土地收益，爲開發區的起步發展提供了原始積累。但是隨着徵地費用的不斷提高，國家調整土地收益分配製度的政策出臺以後，傳統的以協議出讓方式爲主的有償用地所獲取的土地收益幾乎爲零，逐漸減少的土地收益已經遠遠不能滿足開發區日益發展的需要，開發區基礎設施建設的規模越來越大，資金缺口越來越嚴重，使開發區在建設資金上面臨舉步維艱的困難局面。因此，如何加強和發揮市場機制在土地資產運營中的積極作用，實現市場機制與政府宏觀調控的有機結合，促進資源的集約利用，爲政府增加財政收入，解決建設資金困難，顯得尤爲迫切。
——土地招標拍賣是深化土地使用制度的必然結果，是經營城市的必然選擇。
以“公開、公平、公正”爲主要特徵的招標拍賣方式，將土地的供應、土地價格的確定、土地使用權的獲得由政府行爲轉爲市場行爲，處於社會公衆的監督之下，在增加政府土地收益的同時，也消除了土地出讓中腐敗現象發生的可能。我國的法律、法規對國有土地使用權招標拍賣的範圍有明確的規定和要求。《城市房地產管理法》規定：“土地使用權出讓，可以採取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅遊、娛樂和豪華住宅用地，有條件的必須採取招標拍賣方式。”《國務院辦公廳關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發[1999]39號）、《國務院辦公廳關於加強土地資產管理的通知》[國辦發（2000）15號]和省國土資源廳的有關文件都明確要求，商業、旅遊、娛樂和住宅的經營性用地必須採取招標拍賣的方式進行。許多地方認真貫徹國家的政策要求，在土地招標拍賣，顯化城市土地資產價值，促進城市土地集約利用，加快建設，增加政府財政收入，強化城市在地方經濟發展中的主導地位等方面取得了非常成功的經驗。我市在近幾年的城市建設中，在這方面也有長足的進展，爲今後xxx開發區的改革指明瞭方向，提供了有力的借鑑。
——xxx開發區改革土地使用制度的現實條件。
一件事物的發生發展必須具備相應的前提條件，就以“經營城市”這一概念來講，xxx開發區的目前情況，首先我們認爲xxx開發區不是“城市”，不具備城市的基本要素，就它的產業結構和經濟構成來看，它是以第二產業爲主的工業區，與城市的概念差別很大，城市人氣不足，用地結構以工業用地爲主，佔全區總用地面積的90%以上，第三產業發展比例較小，僅佔全區國民經濟構成的15%，第三產業等經營性用地僅佔總用地面積的4%。而土地資產的招標和拍賣的對象則是以經營性用地爲主，其他用地不具備採取招標拍賣的條件。其次招標、拍賣方式是以獲取最高出讓金爲目的，而xxx開發區的核心工作是招商引資，提高地價片面追求最高出讓金，會使我們在本來就比較被動的競爭中，處於更加不利的地位。目前周邊北京、天津等地的開發區和我們競爭非常激烈，他們現在對一些高科技、大規模和外資項目採取地價優勢和我們競爭，xxx開發區在這方面本來就處於劣勢，如果我們不加選擇的改革用地方式，提高地價，勢必會影響開發區的招商引資工作。綜上所述，我們認爲xxx開發區的土地招標拍賣工作任重而道遠，需要我們根據政府對用地的要求、國家的產業政策、土地用途和規劃限制條件等綜合因素來選擇最切實際的土地出讓方式。
——明確方向、負重前行，爲改革用地制度做好積極準備。
雖然目前xxx開發區在運用市場機制配置城市土地的工作上還有相當一段距離，但是隨着社會主義市場經濟體制的不斷建立和完善，作爲市場機制中的最基本要素之一的土地，必然會逐步由計劃經濟下的傳統模式向引入市場機制過渡，這是必然的趨勢和方向，是解決開發區建設資金不足的良好途徑，是建立社會主義市場經濟的客觀要求。因此我們必須做好積極的準備，努力尋求政府與市場的最佳銜接點，找準突破口，加大工作力度，積極推進土地資產的市場化過渡，推進國有土地招標拍賣工作。我們主要應做好以下幾個方面的工作。
一是引導產業結構的調整，努力發展城市第三產業，使xxx開發區向城市化過渡。在繼續堅持高科技、外向型的招商方針基礎上，積極鼓勵、扶持和引導發展第三產業，提高第三產業在國民經濟中的比重，通過發展第三產業，聚攏“人氣”，提高城市品位，積極創造土地增值的空間。
二是建設政府土地儲備制度，強化政府對土地一級市場的宏觀調控。建立土地收購儲備出讓機制，發揮土地收購儲備制度對土地“源頭”的控制作用。強化政府對土地一級市場的宏觀管理，通過抓土地“統一收購權”和“統一批發權”，實行“政府主導型”的土地儲備制度。一方面把原先分散在各土地使用者手中的土地集中起來，由政府統一調配；另一方面，以儲備中心爲基地，通過政府土地部門一個“口子”向市場供地，強化政府在土地供應上的主導地位，爲實行招標拍賣奠定基礎。同時政府應加強土地供應的計劃性，土地管理部門要依據市場需求，合理確定年度用地規模，改變過去單純隨項目供地的方式，形成先由政府編制年度計劃，由市場主動選擇項目的新機制，以供應引導和制約需求，充分發揮出市場優化配置土地資源的基礎性作用。
三是建立切實可行的政策措施和組織體系，爲土地招標拍賣提供有力保障。要實行土地招標拍賣，推進土地收購儲備，必須加強政府的統一管理和協調，爲此要有比較完善的配套政策和組織保障，將市場化的供地方式至於規範運行的軌道。